乡村绿水青山转化为金山银山实践路径研究——以蒙阴“两山”实践创新基地为例
蒙阴县位于山东省东南部， 隶属于临沂市，地处沂蒙山区腹地，因位于蒙山之阴而得名，总面积1605 平方公里，山地丘陵占94%。蒙阴县是山东省首个获得“两山”实践创新基地命名的县（区），多年来坚持生态环境保护和生态经济发展统筹推进，努力探索绿水青山向金山银山的转化路径，在“两山”实践创新中取得了良好成效。本文以蒙阴“两山”实践创新基地为例，分析了蒙阴发挥乡村的生态环境优势、推动乡村生态环境优势转化为经济发展优势，并将其总结为形成乡村振兴的内生动力的“四个坚持”模式，以期进一步提升蒙阴“两山”实践创新深度和成效，为我国“十四五”规划落实“两山论”提供研究支撑。
一、蒙阴“两山”实践创新基地主要做法和建设成效
“既要绿水青山，又要金山银山；宁要绿水青山，不要金山银山；而且绿水青山就是金山银山。”如果把这三句话理解为三个阶段，可以说蒙阴县的生态文明建设历程与之非常契合，也经历了三个阶段，体现为聚焦修复生态环境、聚焦发展生态经济、聚焦“两山”转化的“三个聚焦”， 实现了建设“绿水青山”、实践“两山”理念和创新实践基地建设的递进目标。
1. 聚焦生态环境修复，建设“绿水青山”
蒙阴县的水土流失面积曾一度达到1231.5 平方公里，是“全国首批重点扶持贫困县”。上世纪八十年代以来，蒙阴坚持“生态立县”，以水土流失治理、国土绿化和流域治理为主线，系统进行生态环境治理和修复，建设“绿水青山”。按照“山顶松柏戴帽，山腰经济林缠绕，山脚水利交通配套”的模式，整合资金项目，集中捆绑投入，全县90% 的水土流失面积得到有效治理。采用“政府买绿”和“社会造绿”相结合的方式，聚合各方面力量植生态林、栽经济树，年均新造林2 万亩，全县森林覆盖率达到52.2%、林木覆盖面积超过73%。实施云蒙湖综合治理、小流域治理，建设生态隔离堤坝、雨洪资源利用、人工湿地、环湖绿化等项目，水源地水质达标率、河流水质达标率连续20 年保持100%。通过长期、系统性的生态环境修复，蒙阴形成了“绿水滋润青山、青山涵养绿水”的良性循环，区域小气候不断改善，近5 年当地平均降水量比上世纪八九十年代多200 毫米，比全省同期平均多200 毫米，成为“国家水土保持生态文明县”“全国绿化模范县”和“山东省长寿之乡”。
2. 聚焦发展生态经济，实践“两山”理念
2005 ～ 2018 年， 蒙阴县聚焦构建产业生态化、生态产业化的生态经济体系，进行了生动的“两山”实践。
推进产业生态化，全面守护“绿水青山”。开展生产建设性活动，坚守“三不一少”原则，即不毁山、不填水、不砍树、少拆房，最大限度减轻对生态环境的影响。推动先进制造业和高新技术产业向经济开发区和孟良崮工业园集中，农商文旅类项目优先向沂蒙农业创业创新示范园集聚。凡是不符合国家产业政策和水源地发展规划的项目，坚决不引、不批、不建；凡是环保不达标的企业，一律关停并转。近 3 年， 累计取缔“小散乱污”企业 140 多家。
推进生态产业化，循环产出“金山银山”。以“既让山头绿、又让群众富”的果、兔两大产业为基础，构建了三个循环产业链：一是兔- 沼- 果循环链条，果叶喂兔，兔粪还田到果园，或投入沼气池，沼液沼渣还田到果园。发展优质果园100 万亩，“蒙阴蜜桃”品牌价值 266 亿元，列入中国农产品百强品牌；长毛兔存栏600 万只，年产兔毛 4000 吨。二是果- 菌- 肥循环链条，利用果树残枝粉碎后制成食用菌菌棒种植香菇，发菇后把菌棒粉碎制成有机肥还田。建成香菇种植基地 1200 亩，年产菌棒 1000 万棒， 其中80% 出口日韩市场。三是“农- 工- 贸”循环链条，服务蜜桃加工、销售的农业龙头企业有46 家。
此外，依托桃花资源优势发展了养蜂产蜜产业，由长毛兔养殖发展延伸到兔绒服饰，由单纯种植香菇延伸到香菇酱加工、香菇切片生产、香菇多糖提取等。依托这些特色产业和优质农产品，推动电商文旅融合发展。立足山水林果优势，推动生态价值持续转化，加强果品产业技术创新、推动一二三产业融合发展、打响“崮秀天下、世外桃源”县域品牌， 提升生态经济发展水平。
图 1 蒙阴县生态循环经济示意图
3. 聚焦“两山”转化，创新实践基地建设
2018 年12 月， 蒙阴县被授予全国第二批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，是山东省首个获此荣誉的县（区）。2019 年以来，蒙阴县聚焦推动“两山”转化，通过生态规划、生态保护、生态产业、生态惠民、生态机制等，探索实施了“三线一单”、新型农药化肥经营体系、生活污水治理等一系列创新举措。
坚持科学规划，加强绿色引领。围绕沂蒙山区生态协同发展的核心区的定位，编制完成《蒙阴县生态文明建设规划》和村域规划、水安全保障规划、长寿经济规划、沟域经济规划等专项规划。编制完成生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单“三线一单”， 划定生态保护红线19 个区域，总面积424.86 平方公里，占到全县国土面积的26.5%。
持续深度治理，守牢“绿水青山”。系统推进“山水林田村”综合治理，打造天蓝地绿水清的美好家园。构建增绿造绿护绿新机制，探索推行林长制改革，建成县乡村三级林长管理体系和监管网络。实施森林生态修复与保护、退化防护林改造、森林生态廊带建设、退耕还果还林、乡村绿化美化、森林质量提升“六大工程”，实现增绿、护绿、营绿“三绿”同步推进。探索农村生活污水治理新模式，立足山区地形地势复杂和人口分布特点，探索出市政纳管处理、有动力污水治理、生态净化塘治理、无动力或微动力治理、就地回用等5 种模式。已建成44 处农村生活污水处理设施、120 座生态治理汪塘，惠及128 个村居社区、10 多万农民群众。构建立体式防污治污大格局， 实行大气污染网格化管理、专班化推进、标准化治理措施，显著提升了空气环境质量。实施“四减四增”行动，调整能源结构和交通运输结构。实施“药肥双减”行动，建立起了农药化肥采购、配送、标识、价格一体化管理服务网络。
完善体制机制，推动“两山”实践创新。建立了生态公益林管护、古树名木管护、野生动物资源保护和生态环境保护责任落实制度，出台生态文明建设考核办法，把生态文明建设政绩作为考核评价乡镇部门工作的重要依据，与干部使用挂钩，实行生态保护一票否决。
二、蒙阴“两山”实践创新基地建设模式分析
蒙阴“两山”实践创新基地建设模式可概述为：生态立县、社会参与、制度创新、惠民富民。
图2 蒙阴“两山”实践创新模式示意图
1. 坚持生态立县，重视战略引导
蒙阴坚持生态立县，把生态文明建设作为全县重大发展战略。积极组织相关单位和人员赴浙江安吉、桐庐等地学习考察，借鉴其绿色发展经验。成立了蒙阴县生态文明建设委员会，设立生态文明建设推进办公室，承担全县生态文明建设的宏观规划、政策制定、统筹协调、督促落实等职责，协调解决生态文明建设过程中产生的重大问题，确定各阶段的重点任务。
2. 坚持社会参与，推动“两山”转化
政府在强化生态环境执法和环境基础设施建设方面发挥主导作用，同时，注重动员社会各方参与，实现共建共享。
引导社会资本和民间资本推动“两山”转化。发挥财政资金的引导作用，鼓励社会投资向“两山”建设的关键领域聚集。在桃墟镇金水河生态文明示范区的建设过程中，政府资本在基础设施配套后逐渐退出，培育民间资本、吸引高端社会资本发挥作用。比如位于金水河畔的安康村农家乐源泉山庄就是由当地村民投资建设的，他们依托丰富的板栗资源，将餐厅建成树上木屋，很受游客欢迎。农家乐的发展也带动了周边农民致富。良好的生态环境和基础设施吸引了越来越多的民间资本参与“两山”建设。
注重发挥企业“两山”转换器作用。培育推动生态产品价值实现和增值的企业，发挥其在生态资源和市场之间的联系纽带作用和“绿水青山”转化为“金山银山”的转化器作用。位于蒙阴县垛庄镇孟良崮工业园的山东欢乐家食品有限公司发展蜜桃基地10000 多亩，草莓基地5000 多亩， 拉长了果品深加工产业链条，在实现自身发展的同时，带动了区域果品业发展，成为生态农产品价值实现与增值的转换器、“绿水青山”转化为“金山银山”的转换器。
发挥新型农业经营主体的引领作用。实现乡村振兴，推动“两山”转化，最核心的因素是人。面对乡村空心化、人口老龄化等问题，蒙阴县积极培育新型农业经营主体，引导其发挥引领带动作用。新型职业农民牛庆花，参加了县里组织的电商培训班后成立了淘宝店铺孟良崮果园，把当地的优质果品、山货卖往全国近300 个城市，年营业额突破 1000 万元，带动 78 户贫困群众脱贫致富。青牧生态农业开发有限公司负责人王栋注重发展高品质葡萄产业，采用智慧化、科技化、生态化方式生产种植，带动周边农民走向农业绿色发展之路。牛庆花、王栋这些年轻人正是新型农业经营主体的典型代表，在利用生态优势、发展生态农业、推动蒙阴“两山”转化方面发挥着重要作用。
3. 坚持制度创新，保障“两山”实践
建立生态建设多元投入机制。市级层面，按照绩效考核情况，市财政安排奖补资金近亿元支持“两山”建设；县级层面，争取到上级“两山”基地奖补资金、农村生活污水治理专项资金和各类涉农资金共5000 万元，同时与蚂蚁金服等达成协议，吸引社会资本2.6 亿元。
建立生态保护一体管护机制。以林权、水权等制度改革为契机，不断健全公益林管护、水资源保护、城乡一体管护等制度，探索编制自然资源资产负债表，建立生态环境损害责任追究、损害赔偿等制度，有效保护了自然生态原貌和生物多样性。
建立生态建设绩效考核指标体系。从2018 年起，临沂市围绕生态环境、生态生活、生态保护项目、可持续影响、社会满意度5 个方面，对蒙阴县实行差异化考核，既评比单项指标，也考核综合成绩，并将考核结果与奖补资金挂钩。蒙阴县建立了对乡镇、县直部门单位的分类考核体系，推动出台了《关于落实镇村环境保护责任加强基层环保机构队伍建设的工作方案》，建立“部署、检查、督导、督办、约谈、问责”闭环式工作机制，形成了党委领导、政府负责、部门联合、资源整合、社会共建、全民共享的“两山”实践创新建设格局和与“两山”建设相适应的绩效考核制度。
4. 坚持惠民富民，发展“绿色”民生
生态环境惠民，统筹美丽城乡建设。蒙阴县在大力进行生态环境保护、建设绿水青山的基础上，以景区的理念规划全县，以景点的要求建设村镇，把优美的生态环境作为绿色民生的重要方面，着力打造生态宜居中心城区、繁荣生机小城镇和美丽有序农村社区。
发挥中心城区的辐射带动作用，进行扩容提质，建成区面积达到22.6 平方公里，人口16.6 万人，污水处理率达98%，垃圾无害化处理率100%，2017年被确定为山东省ⅰ型小城市试点，正在争创“国家园林城”“国家卫生城”，依山、滨水、文化、商贸特色日益鲜明。
建设生态小城镇，按照优先发展示范镇、大力提升重点镇、全面争创特色镇的思路，重在提升聚集力、承载力，形成了一批有历史记忆、地域特色、沂蒙特点的美丽小镇。蒙阴县垛庄镇被列为全国重点镇、全国文明镇，岱崮镇被评为全国特色小镇，旧寨乡成为全国一村一品示范乡镇。
推动美丽乡村建设，坚持现代农业园区、农村新型社区、乡村风光休闲区“三区”融合发展， 所有行政村实现通硬化路、通自来水、通广播电视、通宽带网络，逐步向户户通延伸，90% 以上行政村“五化”稳定达标，美丽乡村覆盖率达到 75% 以上。同时， 把城乡环卫保洁一体化作为治本之策，高标准建成2 处污水处理厂、13 座垃圾中转站、5064个垃圾收集点和 29 处人工湿地，村村配齐专业保洁队伍，主推市场化托管模式，全面构建起“户分类、村收集、乡镇集中、县运输处理”的环卫保洁长效机制。
生态经济富民，增强发展内生动力。蒙阴县找准生态与富民的契合点，初步构建起生态经济体系。一是坚持生态富民理念， 构建了兔- 沼- 果、果- 菌- 肥、农- 工- 贸三条循环产业链。“一片果园一座房、一圈兔舍做围墙”， 形象表达了蒙阴县家家桃园、户户养兔的富民景象。二是坚持产业融合，以电商、微商带动蜜桃、紫薯、蜂蜜等农产品销售，推动绿水青山转化为金山银山。通过发展藏富于民的生态产业，2019 年，蒙阴县居民人均可支配收入25112 元，比上年增长8%，居民人均储蓄存款超过3.5 万元。同时，随着收入的提高，滋事闹事、违法犯罪行为也少了，当地的社会治安群众满意度位居全省前列。生产美保障了生态美，生态美产生了生活美，生活美又触发了心灵美，实现了“绿富美”的统一， 增强了蒙阴县坚持生态立县战略、实现高质量发展的内生动力。
生态文化益民，引领绿色生活方式。蒙阴县树生态文化新风， 做生态价值普及的示范。将生态文明教育纳入国民教育体系和干部培训体系，引导全社会树立生态文明意识，使生态文明成为社会主流价值观。开展全民绿色行动，倡导绿色生活理念，开展节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区创建活动，绿色出行率达到 50% 以上。
三、绿水青山转化为金山银山的制约问题
经过实践探索，蒙阴在“两山”基地建设中取得了明显成效。但仍存在着影响深化“两山”实践的制约问题，主要体现在生态资源价值实现、生态产业化水平、大气和农业面源污染防控、科技支撑和资金保障等方面都还有较大提升空间。
1. 生态资源价值实现待创新
全国和省级主体功能区规划是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。参照《全国主体功能区规划》和《山东省主体功能区规划》，蒙阴县的主体功能区布局中，限制开发区和禁止开发区的面积占比超过蒙阴总面积的90%，优化开发区和重点开发区面积为151.1 平方公里，仅占蒙阴总面积的 9.4%，决定了其区域主体功能是以保障生态安全、提供生态产品和农产品为主，提供工业产品及服务产品为辅。
城市化地区一般作为优化开发区和重点开发区，主要功能是提供工业产品和服务产品，具有成熟的市场化路径，在促进区域经济发展上效果显著。然而，重点生态功能区提供的自然生态资源和生态产品尚缺乏成熟的资本化、市场化路径。作为山东省的重要生态屏障和临沂市的重要水源地，蒙阴县长期以来积极进行生态建设，在区域生态环境保护和生态产品供给方面做出了重大贡献。然而，当前生态环境资源优势还未能很好的转化为经济发展可直接利用的资本，在区域内部难以形成生态产品价值市场实现的条件。虽然我国已开展区域生态保护补偿机制，但仍然存在着补偿标准偏低、范围偏小，区域生态产品价值实现程度低等缺点，难以弥补当地的生态投入以及发展权受限制的机会损失。
2. 生态产业化水平有待提升
从蒙阴县生态经济发展体系来看，蒙阴县正在向生态化、产业化进行转型升级，生态产业发展具备了一定基础，如发展形成了兔- 沼- 果、果- 菌- 肥、农- 工- 贸多条循环经济链条。但是蒙阴县与周边区县的产业结构比较类似，都是以农业产业和生态旅游产业为主要的经济支柱，跟周边区域的经济发展形成较强的竞争，不能够形成产业互补，造成蒙阴县区域经济发展的竞争压力大，且产业转型发展的难度较大，生态产业化经营水平较低，发展后劲不足。
3. 大气环境质量、农业面源污染防控存在压力
由于蒙阴县所处的鲁中山区能源结构上存在一定的问题，同时受到地形条件和气候条件的影响，大气扩散性能较差，导致大区域的空气质量问题较大。目前，蒙阴县共有12 处空气监测站点， 而临沂市对蒙阴县大气污染防治考核只依据城区2处空气监测站点数据，尚未实行全域空气质量综合指数及改善率排名，不能全面反映全域空气质量真实情况。此外，蒙阴县处于鲁中山区腹地， 扩散条件不好，大气环境保护的压力较大。
蒙阴县是农业大县、果业大县，蜜桃、苹果等果业种植面积较大，所采用的传统种植模式造成的农业面源污染问题较为严重。尤其是在化肥、农药的使用上，蒙阴县政府已经在推进“双减”工作，但是由于体量较大，需要循序推进，任重道远。
4. 科技支撑和资金保障面临挑战
蒙阴县是以农业为主导的大县，所发展的生态循环产业多为富民产业，对地方财政支撑力度较差，在生态文明建设上的资金不足。据《2019 年蒙阴县国民经济和社会发展统计公报》，2019 年蒙阴县一般公共预算收入10.1 亿元，而全县财政总支出为34.29 亿元。进一步深化提升“两山”实践创新，还需要国家、省、市三级财政的大力支持。
四、深入推进绿水青山转化为金山银山的建议
1. 因地制宜，发展生态经济， 深入探索“两山”转化路径
一是培育生态产业化经营主体作为转化载体。培育新型生态产业化经营主体，是深化“两山”实践创新、实现乡村振兴的重要突破口，既可以延伸农产业价值链、提高农产品附加值，又能把小农户吸引到现代经济体系发展中来。
二是发展生态农业，打响生态产品地域品牌。相对城市而言，乡村拥有更多的绿水青山，生态环境优势显著。山东省作为农业大省，应更加注重乡村生态、生产、生活大循环体系构建，配合“肥药双减”行动，大力发展生态农业，提升农产品质量和价值，打响生态产品地域品牌。
三是发展生态农产品加工业，培育社会平台企业。实施生态农产品加工业提升行动，支持生态农产品就地加工转化增值，完善现代化仓储、冷链物流和电子商务服务体系。注重城乡融合，培育链接农户、家庭农场和消费市场的社会平台企业，吸引社会资本而非大资本注入，发挥市场作用。
四是推进乡村旅游转型升级，发展乡村生活旅游。当前发展水平基本处于农家乐和乡村游阶段。乡村旅游的转型升级应当更加注重发挥乡村的多重价值，尤其是乡村的生态价值和生活价值，转向乡村度假和乡村生活式生态旅游模式，朝着全域化、国际化、产业化、生态化、市场化、品牌化方向发展，致力于建设具有田园味、文化型、现代化、可持续特质的齐鲁乡村生活。
2. 建立市场化、多元化生态补偿机制
蒙阴的绿水青山及其产出的生态产品，不仅惠及当地，而且惠泽周边。比如，云蒙湖是临沂市级饮用水水源地，为临沂市区及部分县区近300 万人的生活用水，临沂市政府就饮用水每年拨付蒙阴县生态补偿资金4000 万元。但这种单纯依靠政府的补偿，额度明显过低，难以全面反映市场供求和资源稀缺程度，难以全面体现自然价值和代际补偿，难以保障生态系统的稳定维护与生态产品的持续供给，不利于进一步调动各地生态环境保护积极性。应探索建立根据生态产品质量和价值确定财政转移支付额度、横向生态补偿额度的体制机制，建立市场化、多元化生态补偿机制，实现对重点生态功能区的合理补偿。一是纵向上，健全绿色发展财政奖补机制。把县域的生态红线面积作为财政奖补参考指标， 上级财政逐步增加对重点生态功能区的转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。二是横向上，完善县级行政区域之间的补偿办法，公开竞价，谁使用生态产品谁补偿、谁补偿得多谁优先使用。参考新安江上下游补偿办法，以蒙阴向周围县区提供的水量、水质为补偿标准，开展横向生态补偿。三是在政府之间补偿的同时，还可以协商设定一批生态补偿项目，引导相关企业、金融机构、社会团体等社会资本参与，拓宽资金来源，让保护生态得到合理的回报。
3. 促进城乡融合，拓展“两山”转化实践平台
相对城市而言，乡村具有更为丰富的自然生态资源，具有更为丰富的价值内涵，如农业生产和农产品提供诗意的田园生活价值（休闲养老生活、健康长寿生活），丰富的生态空间和生态资源价值，自然教育和农耕教育价值，多样性的优秀传统文化的传承与发展价值等。因此，必须重视并解决乡村生态环境保护与经济发展的问题，把“两山”实践创新融入乡村振兴战略，发展生态农业，注重乡村生态- 生产- 生活循环体系构建，推动绿水青山向金山银山转化。新时期促进城乡融合发展，要传承改革开放40 多年的成功经验，以处理好政府和市场的关系为主线，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，强化以城带乡， 落实优先发展，城乡联动改革，扩大双向开放，促进全面融合， 拓展“两山”建设实践平台。
4. 加强基础支撑，构建“两山”转化保障体系
一是持续加强乡村基础设施和生态建设，推进生态环境保护和修复。加强生态保护红线管控，确保县域生态保护红线面积不减少、功能不降低。二是强化人才保障和科技支撑，聚焦生态产品价值实现、前沿生态技术研究等方向，面向全省培养“两山”创新型复合人才。三是加强组织领导，
建立省市县三级联动协调机制，对“两山”实践创新基地建设过程中遇到的重大问题给予统筹指导，加强对创建工作的支持。建立完善“两山”建设重大项目库，支持落地一批战略性、引领性的重大项目。设立“两山”实践创新基地建设年度专项资金，省市财政部门在安排相关专项资金和乡村振兴基金时予以倾斜。四是借鉴丽水“两山”学院、“两山”研究院和湖州生态文明干部培训学院经验，建议由省委党校牵头，联合相关高校、科研院所， 集聚科研团队力量，成立“两山”培训学院和研究院，实行专家团队包县、包村服务，为“两山”基地建设提供智力支持。
来源：中国生态文明