国际碳中和发展态势及前景深度分析-威尼斯144777cm

随着《巴黎协定》的全面实施，“碳中和”成为国际社会关注的焦点。全球已有140多个经济体提出了程度不等的“碳中和”目标，但各经济体之间尚存在较大政策和认知鸿沟，“碳中和”行动的不对称和不平衡性依然突出，各国内部也面临政治经济及技术等诸多挑战。部分国家过于激进的减排目标和气候问题政治化倾向，引发了国际能源价格飙升、绿色贸易保护主义及地缘竞争加剧等一系列冲击。为顺利推进全球低碳转型，恰当的减排战略和节奏不可或缺，各国需把握好发展、安全及环保之间的动态平衡，并以建设者的姿态深化国际低碳合作，积极缩小全球碳中和鸿沟。

“碳中和”概念经历了一个较长时间的演变过程。最早由环保人士倡导，问世于20世纪90年代末期。后获得越来越多民众支持，由一个前卫概念发展成大众概念。一些企业纷纷打出“碳中和”旗号，许多国际会议和体育赛事组织者也给会议或赛事定下了实现“碳中和”的目标，通过购买碳汇等方式实现个体行为及组织活动的绿色环保，社会上也出现了经营“碳中和”项目的公司。2013年7月，国际航空运输协会提出了航空业“碳中和”方案。早期“碳中和”运动基本局限于民间和企业层面，虽然也遭到一些质疑和反对，但总体上唤起了越来越多的民众对气候变化问题和碳减排的重视。

国家层面的“碳中和”目标，与全球气候治理进程密切相关。从20世纪90年代至今，国际社会先后通过了《联合国气候变化框架公约》（1992年）、《京都议定书》（1997年）和《巴黎协定》（2015年）三个应对气候变化的重要国际法律文件，奠定了国际社会有关温室气体减排的法律基础、基本框架和路线图。特别是2015年的《巴黎协定》和ipcc相关报告直接催生了全球及国家层面的“碳中和”目标。2015年12月，各国在《巴黎协定》中承诺，在本世纪末把全球平均气温升幅控制在较工业化前不超过2°c之内，并争取控制在1.5°c之内。ipcc1.5°c特别报告指出，要实现《巴黎协定》规定的温升控制在2°c和1.5°c的目标，分别要求全球在2070年左右和2050年左右实现“碳中和”。2017年12月，29个国家在“同一个地球”峰会上签署了《碳中和联盟声明》，作出了本世纪中叶实现净零碳排放的承诺。2019年9月，66个国家在联合国气候行动峰会上承诺“碳中和”目标并组成“气候雄心联盟”。

根据《巴黎协定》，2020年是提交“长期低排放发展战略”（lts）的关键时间点，提交净零排放目标的期限年，《巴黎协定》鼓励各缔约方在2020年底前提交。从2016年11月起，越来越多的经济体向联合国提交了“长期低排放发展战略”，并在其中提出了“碳中和”目标，如欧盟委员会提出到2050年欧洲在全球范围内率先实现“碳中和”。2020年9月22日，中国在第七十五届联合国大会上郑重宣布2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。随后，日本和韩国等也相继宣布各自的“碳中和”目标。2021年是《巴黎协定》全面实施之年，在《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会召开前后，又有不少国家提出“碳中和”及新的减排目标。

《巴黎协定》签订后，“争1.5保2”的温控目标成为各国际组织的工作要点和世界多数经济体的减排方向。迄今，全球已有140多个国家和地区提出了不同程度的“碳中和”目标。经过多年的努力，“碳中和”从一个流行概念变为现实，从个人环保行为演变为集体或机构的减排行动，进而发展成国家层面和全球范围的国际“碳中和”行动。各类经济体的减排立场和态度均较前更为积极，部分“落后”国家的立场也发生了巨大的变化，社会、企业及民众层面对“碳中和”的认知也显著增强。虽然各国的减排承诺与人们的预期仍有不小的距离，全球“碳中和”目标的实现仍面临诸多挑战，但总体上全球碳减排持续推进，国际“碳中和”行动队伍和影响不断扩大。

从碳排放的视角看，发达经济体多已实现了“碳达峰”，其中很多欧洲国家在20世纪80年代左右就已经实现，美国和日本也分别在2007年、2010年前后实现了“碳达峰”。根据世界资源研究所统计，1990年前实现“碳达峰”的国家有19个，2000年增至33个，2010年49个，2020年达53个，占全球排放量的40%。《联合国气候变化框架公约》统计认为，在包含lulucf（land use，land-use change and forestry，土地利用、土地利用变化和林业）情况下，“碳达峰”国家共计46个，在不包含lulucf情况下，“碳达峰”国家共计44个。“碳达峰”是实现“碳中和”的必要前提，多数实现“碳达峰”的发达国家明确了“碳中和”的时间表。发达经济体作为一个整体无论是从意愿还是行动能力上，都是当今世界上推进碳减排最为积极的一个群体，但内部不同群体与国别之间也存在明显的差异。

欧洲减排力度大且政策约束力较强。相对于许多经济体提出的“碳中和”目标，欧盟使用的是更高标准的气候中立概念。相对而言，欧盟气候目标的法律约束力更强。2020年3月4日，欧委会公布了作为《欧洲绿色协议》法律支撑框架的《欧洲气候法》，将欧盟中长期减排目标订立为欧盟法律。2020年12月，欧洲理事会批准《欧洲气候法》的一般立法程序。2021年5月10日，欧洲议会环境委员会投票通过了《欧洲气候法》草案。英国则是最早推进“碳中和”立法的国家。早在2008年，英国就正式颁布《气候变化法》，成为世界上首个以法律形式明确中长期减排目标的国家。2019年6月，英国新修订的《气候变化法案》生效，正式确立到2050年实现温室气体“净零排放”，英国成为全球首个立法确立“碳中和”目标的主要经济体。

尽管遭遇能源荒，但欧洲相对积极的立场仍将持续。

美国政策转向积极但连续性差。综合来看，拜登政府气候政策包含三个阶段性目标和四个重要支柱。三个阶段目标分别是2030年比2005年碳排放减少50%—52%、2035年实现100%清洁电力、2050年实现净零排放目标。四个重要支柱包括：一是《美国国家气候报告》，详述2030实现国家自主贡献做法，推动2030年比2005年的碳排放减少50％—52%，实现2050年净零排放所需的技术和基础设施；二是《美国实现2050年温室气体净零排放的长期战略》，阐述实现当前三个阶段和长期2050目标的路径和全球行动雄心；三是《美国国家沟通和两年度报告》，详述当前美国气候政策的信息和措施，以及在所有领域采取的行动；四是《美国适应性信息报告》，确定美国内外加速适应性和建立气候复原力的优先事项，详述如何采取应对气候影响和改变气候脆弱性方面的进展和经验教训。

日韩气候政策具有较强的跟随性。2020年，日韩相继宣布“碳中和”目标，反映了两国在经济发展阶段、与欧美外交关系等方面有着诸多相似之处，气候政策与国际战略密切挂钩。

众多的新兴和发展中经济体发展水平差距较大，它们是目前全球新增排放的主体，多处于碳排放爬坡阶段。在全球低碳转型的大趋势下，这些经济体希望加快能源和经济结构转型，创造经济增长新动能，减缓气候变化的冲击，总体上对“碳中和”持支持态度。不过，这些国家在对气候变化认知、能源结构、技术水平和资金等方面明显落后于发达经济体，普遍面临经济增长与排放挂钩、平衡减排与增长等巨大困难。面对国际“碳中和”大潮，这些国家立场趋于分化。

印度政策目标与现实间落差较大。印度作为农业大国，易受到气候变化影响，在180个国家的气候变化风险脆弱性排名中，印度居第20位。相关研究预计，到2040年，印度贫困率将因为气候变化增加3.5%，到2100年，印度将损失3％—10%的gdp。印度面临能源需求增长与减排的巨大矛盾。国际能源署（iea）预计，未来20年，印度能源需求增长将占全球能源需求增长总量的25%，是增幅最大的国家。总体上，印度认为“碳中和”目标政治意义大于实际作用，迟迟不愿提出“碳达峰”和“碳中和”目标。国内对减排争议较大，主流声音认为，印度仍是发展中国家，需要为经济发展留出碳排放空间，需要国际社会在资金和技术等方面的帮助。

东南亚国家努力平衡增长与减排。东南亚国家大部分人口和经济活动都集中在沿海地区，农业、林业和自然资源行业是部分国家的支柱行业，且国内极端贫困水平仍然很高，非常容易受到气候变化的影响。如在印尼，减排同经济增长的矛盾十分突出。近年来，印尼煤炭生产和消费呈现高速增长，2016—2020年间，印尼年均煤产量达5.31亿吨，预计到2050年达到4.2亿吨，占能源消费的45%。印尼一方面提出“碳中和”目标，“到2030年实现碳达峰、2070年实现净零排放”的目标，另一方面，印尼又明确表示不会以牺牲经济为前提追求更为激进的气候目标。2020年9月，印尼议会通过了颇受争议的《新矿业法》，进一步鼓励矿企在不受环境或社会保障措施约束的情况下开采更多煤炭。

拉美国家立场相对积极但成效存疑。拉美在减排方面走在发展中国家的前列，多数国家把碳减排视为重要经济发展机遇，近年来，许多国家都提交了本国的国家自主贡献目标（ndc），巴西、阿根廷、哥伦比亚、哥斯达黎加、智利等拉美主要国家均提出了“碳中和”目标，部分国家提出了“碳达峰”时间表。墨西哥提出到2030年温室气体排放在2017年排放基础上减少22%，2026年实现“碳达峰”。乌拉圭提出2030年实现“碳中和”。委内瑞拉提出到2030年其排放量将减少20%。危地马拉提出到2030年温室气体排放量在2005年基础上减少22.6%。智利提出到2025年实现“碳达峰”。2020年底，阿根廷总统费尔南德斯将2030年二氧化碳排放量由2016年提出的不超过4.83亿吨更新为不超过3.59亿吨。在2021年4月美国气候峰会上，巴西承诺到2050年实现温室气体的净零排放，比之前承诺的2060年实现“碳中和”目标提前了10年。不过，拉美各国“碳中和”行动面临的挑战仍不可小觑。

与其他新兴和发展中经济体相比，欧佩克等主要油气出口大国受到气候变化的冲击更大，特别是国际能源低碳转型加速推进将严重威胁油气出口国的经济支柱，进而影响社会及国家安全。近年来，在全球减排大趋势下，许多产油国的立场也发生积极的变化，俄罗斯、沙特、阿联酋等率先提出“碳中和”目标。长期看，这些国家虽然也会积极推进能源结构转型，但近期，它们可能不希望全球减排行动升温而导致油气市场波动，冲击本国经济。

俄罗斯积极发掘传统能源潜力。俄罗斯经济对油气产业有着惯性依赖，长期以来，俄罗斯对脱碳缺乏兴趣和内在动力。正如俄罗斯高等经济大学教授马卡罗夫所言，“欧盟将绿色议程和脱碳视为机遇，而其在俄罗斯则被视为威胁”。但受多重外界压力驱使，俄罗斯在应对气候变化方面出现一定的认知和政策转变。2021年7月，俄罗斯总统普京签署了俄罗斯首部气候领域的相关法律《2050年前限制温室气体排放法》，提出2030年俄罗斯gdp碳强度要较2017年下降9%，2050年下降48%；2030年俄温室气体排放量降至1990年水平的2/3。

俄罗斯未来将着力发掘其化石能源、核能、水电及森林碳汇等优势项目的潜力。在格拉斯哥气候峰会上，各国同意“减少”而非“淘汰”煤电，为俄罗斯煤炭转型争取了时间，俄罗斯计划在未来十年内增加煤炭产量，以满足亚太地区强烈需求。新出台的“2035年俄罗斯石油工业发展总体规划”“2035年俄罗斯天然气工业发展总体规划”仍以扩大油气生产规模为前提。俄罗斯杜马能源委员会主席扎瓦尼指出，现阶段俄罗斯的主要任务是加速矿藏“货币化”，抓紧变现。

中东产油国减排以油气稳产为前提。近年来，在气候变化对生存环境和经济命脉产生双重冲击和越来越大的国际压力下，中东产油国对气候变化问题重视程度显著增强。阿联酋提出，到2030年其温室气体排放将比2016年减少23.5%，2050年二氧化碳排放将减少70%。2021年3月，沙特王储小萨勒曼宣布“绿色沙特倡议”和“绿色中东倡议”，提出要减少相当于全球总量4%的碳排放。

伊拉克宣布将投资30亿美元，在2025年永久停止伴生天然气放燃。卡塔尔将国家石油公司名称从“卡塔尔石油”改成“卡塔尔能源”，以示向新能源和低碳化的转型。与此同时，中东产油国还加大了新能源和可再生能源发展力度。不过，中东产油国的气候政策是建立在减排与能源生产并行不悖的基础之上，其诸多减排措施也基于油气产业优势，如发展绿氢和蓝氢、消除天然气放燃和在油气生产中部署ccus（碳捕集、封存与利用）设施等。产油国希望，在确保油气市场稳定的前提下，加快推进低碳经济转型，实现双轮推进，一面推进油气增产，一面着手限制油气生产的碳排放总量和强度。此外，卡塔尔大力宣传“绿色液化气”，沙特、阿联酋等国则推出了“低碳石油”的口号，强调其油气资源的碳排放强度低，有意将低碳作为其油气资源的新卖点。沙特还主张，不应该将温室气体减排同油气资源减产挂钩，油气行业处在更优先位置上，过于激进的“碳中和”政策不利于全球能源市场稳定。但实践中，中东产油国不仅没有像欧洲石油公司那样减少油气生产和投资，反而纷纷扩大石油，特别是天然气的产量和投资。2021年，卡塔尔启动全球最大天然气田——北方气田扩建计划，拟投资287.5亿美元，计划将该国液化天然气产能从每年7700万吨扩建至1.1亿吨。沙特2020年宣布，将通过开发非伴生与非常规气田，在十年内将该国天然气产量扩充一倍。阿联酋、伊拉克、科威特等国也都有大规模的油气增产计划。

全球变暖是人类面临的共同挑战，国际“碳中和”行动有广泛的社会基础，未来也将有广阔的发展前景。但由于牵涉国际政治经济的方方面面，能源低碳转型又是一个长期、渐进和复杂的过程，各种阵痛和反弹将不可避免，全球“碳中和”愿景仍存较大不确定性。这种不确定性也令许多国家陷入“碳中和”焦虑，既担心成为“碳中和”之路上的落后者，也担心冒进引发的各种冲击。总体看，全球“碳中和”行动将面临政策与认知、技术和资源、资本和市场、政治和社会及国际合作等诸多方面的挑战。国际社会需求同存异，合力应对，积极缩小全球“碳中和”鸿沟。各经济体也要把握好节奏，处理好发展与环保及安全之间的动态平衡。

一是“碳中和”认知与政策目标差异。气候变化在本质上是发展问题，各经济体发展阶段和国情不同，全球达成应对气候变化的共识还有很长的路要走。目前，国际社会在气候问题上的共识更多体现在科学家层面，而在政治、经济等方面存在着诸多不同的声音和争论。发达国家有足够的资源参与全球气候治理，发展中国家的首要目标则是提振经济和提升人民生活水平。大多数新兴和发展中经济体的经济发展和能源消费仍保持正向关系，近期新冠疫情进一步增加了经济增长与碳排放脱钩的难度。2021年5月18日，国际能源署发布题为《2050年净零排放：全球能源部门路线图》的报告后，欧佩克表示，国际能源署的净零愿景过于雄心勃勃；而世界核协会和世界煤炭协会称，该报告“非常不切实际”；国际天然气联盟警告说，该路线图可能对能源安全构成严重威胁。

全球“碳中和”行动呈明显的非对称性，各国“碳中和”承诺预期存在较大差异，时间节点、概念表述和技术重点均有不同。欧盟在低碳发展方面一向积极主动，而美国受政党更替影响存在较大的波动和不连续性。小岛国集团为争取更多资金支持而态度积极，新兴经济体因经济持续增长对碳排放有刚性需求，也希望借助国际资金和技术实现低碳发展。但大多数承诺尚停留在政治目标层面，缺少法律手段、技术战略和政策路径等的有效支持，许多国家的目标落实存在很大的不确定性。目前，只有欧盟、英国、德国、瑞典、丹麦和新西兰等少部分经济体将“碳中和”目标写入法律，发展中经济体大多仅作出目标年和目标范围的承诺。全球范围内，只有少数经济体提出了明确且更具雄心的中期目标，具体来看，仅有法国、德国和日本等提出了较明确的分行业目标。

二是技术与经济挑战。目前化石能源几乎无所不在，如果没有颠覆性创新，清洁能源很难获得主导性优势，化石能源也很难较快退出历史舞台。低碳技术创新不仅是气候正版威斯尼斯人8206下载安装的解决方案的关键，还是新一轮工业和科技革命的核心。但在技术层面，能源转型不符合“摩尔定律”，特别是电动汽车和太阳能电池板等，无法取得与信息技术等同样的指数级进步。国际能源署评估认为，到2070年有35%的减排量所依靠的技术目前仍处于原型或示范阶段，有40%的技术尚未被开发出来，商业汽车运输、海洋和航空运输、冶金、水泥生产和其他能源密集型产业所需要的突破性减排技术均不成熟。过去十年，ccus（carbon capture，utilization and storage），即碳捕获、利用与封存技术在全球范围内大规模部署，但要实现联合国设定的可持续发展目标，到2070年需要实现56亿吨的年捕集量，即在现有水平上扩大100多倍。

此外，资金不足已经成为许多国家低碳转型的主要障碍。国际可再生能源机构（irena）估算，要实现《巴黎协定》关于“全球升温低于2°c”目标，用于可再生能源的年均投资必须从现在的3000亿美元增加到约8000亿美元。国际能源署估计，向低碳经济转型需要每年向新能源部门新增大约3.5万亿美元投资，才能实现在未来30年内完成向低碳社会转型的目标。联合国环境规划署（unep）指出，为有效应对气候变化等环境危机，全球在2050年前对自然界的投资总额需8.1万亿美元，每年投资额需5360亿美元，而目前全球每年相关投资额仅为1330亿美元。与此同时，能源与经济快速转型将带来巨量的化石能源等资产搁浅。花旗集团2015年预测，如果巴黎气候大会成功敦促世界各国达成约束性承诺，将全球变暖幅度控制在20°c以内，将有100万亿美元的化石能源资产搁浅。电力、钢铁、水泥等高排放行业是重资本行业，要完全淘汰这些固定资本将产生巨大的沉没成本。

三是国内政治和社会挑战。全面脱碳是一项巨大的经济和社会工程，势必面临巨大的政治和社会挑战。在许多政府看来，宣布“碳中和”目标仅仅是为回应国内社会和国际关切而采取的公关行动，真正的落实工作远不到位。激进的减排政策往往欲速则不达，2018年年底，法国因拟征收燃油税引发“黄马甲”运动，最终政府不得不叫停。德国过去十年里从核能和煤电转向可再生能源付出了电价急升等代价。美国能源转型也面临利益相关者的反对，如部分西部地区对风电项目的抗议，拜登气候政策在新墨西哥州等遇到抵制等。日本前首相菅义伟承诺到2030年在2013年的基础上削减46%削减碳排放量，引发了官僚机构的恐慌，以及相关专家对其可信度和可行性表示质疑，有分析指出新的目标将抵消预期生活水平的提高，重创日本经济。在印度，仅两大煤炭公司就涉及约900万人的生活，印政府煤炭相关税收达2920亿卢比，净零排放目标被认为不切实际，受到多方批评。

四是国际政治经济竞争与地缘挑战。实现全球“碳中和”目标也将伴随着新一轮国际政治经济竞争。