“无废城市”建设项目之“八种”投融资模式探究
作者：郭航
中建政研政府投融资研究中心 助理研究员
一、背景
1.1行业背景
我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家，每年新增固体废物100多亿吨，历史堆存总量高达600-700亿吨。各类固体废物产生强度大、处理设施选址难度大，资源利用程度低、协同处理比例低，“垃圾围城”矛盾多、非法转移倾倒事件多。这些浪费资源、破坏环境、影响城市安全运行和可持续发展的“两大两低两多”等突出问题都亟需通过深化改革来统筹解决。
1.2政策背景
开展“无废城市”建设是深入贯彻落实习近平生态文明思想的具体行动，是推动实现减污降碳协同增效的重要举措，是美丽中国建设目标的内在要求。
2018年，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》（国办发〔2018〕128号），在深圳等11个城市和雄安新区等5个特殊地区开展改革试点，取得明显成效。
2021年12月15日，生态环境部等十八部委《关于印发“十四五”时期“无废城市”建设工作方案的通知》（环固体〔2021〕114号），深入推进“十四五”期间无废城市建设工作。
1.3基本概念
“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式，也是一种先进的城市管理理念。
二、“无废城市”建设项目投资模式
根据中建政研集团多年来参与地方政府投融资综合咨询服务项目经验，结合“无废城市”行业基本特点，为推动“无废城市”建设项目构建多元化投融资机制，特探究如下投融资模式，助力项目落地实施。
2.1ppp模式
（1）ppp模式及适用性
概念：ppp是public-private partnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。
适用性分析：根据国办发〔2018〕128号提出“无废城市建设”以政府为责任主体，推动固体废物收集、利用与处置工程项目和设施建设运行，在不增加地方政府债务前提下，依法合规探索采用第三方治理或政府和社会资本合作（ppp）等模式，实现与社会资本风险共担、收益共享。无废城市建设以固废处理为重点，实践中有大量的固废处理项目采用了政府和社会资本合作ppp模式实施。
（2）交易结构
对于新建的“无废城市”建设项目可以采用bot运作方式，项目交易结构如下图所示：
2.2特许经营模式
（1）特许经营模式及适用性
基本概念：根据基础设施和公用事业特许经营管理办法，基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务；中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。
适用性分析：生活垃圾处理项目、餐厨垃圾、建筑垃圾资源化利用项目、医疗废弃物等固废处理项目，属于基础设施和公用事业，行业领域符合特许经营管理办法使用领域。
（2）交易结构
2.3abo模式
（1）abo模式及适用性
基本概念：授权经营模式（abo模式）系北京市首创，2016年4月20日，北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》（以下简称“协议”）标志着北京市轨道交通投融资体制机制进入了授权经营模式的新阶段。该《协议》首次创造性的提出授权（authorize）-建设（build）-运营（operate）的abo模式，由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付经京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。
适用性分析：abo模式自北京市首次在交通领域应用以来，其他地区陆续在市政基础设施、综合开发、城市更新等领域采用abo模式实施项目，无废城市建设以固废处理为重点，可以考虑采用abo模式运作。
（2）交易结构
政府授权平台公司“无废城市”投资、建设、运营等整体服务，并根据项目属性给予特许经营服务费；平台公司公开选择社会投资人；社会投资人和平台公司合资成立项目公司；由项目公司负责“无废城市”建设项目设计、建设、融资、运营维护；合作期内，项目公司通过运营管理获得项目专项收入，缺口部分通过项目公司给予合理特许经营补贴。
2.4投资人 epc模式
基本概念：f epc，是指业主把工程的融资、设计、采购、施工全部委托给一家工程总承包商，总承包商对工程的资金、安全、质量、进度和造价全面负责。将该部分项目注入到平台公司，由平台公司招融资代建单位（f epc），建设完成以后平台公司负责招商运营或未来政府回购。适合市场化程度较高，但是比较难招商的项目，由平台公司引导投资、施工、招商运营等。投资人 epc模式在实践中得到了广泛应用，也得到了央企、国企、上市公司等积极响应。
适用性分析：固废处理项目市场化程度相对较高，且部分地区为了壮大地方平台公司的资产，直接将固废处理项目授权平台公司进行投资、建设、运营。因此f epc模式适用于地方政府将“无废城市”建设项目交给地方平台公司进行投资、建设、运营、管理情形。
2.5专项债券模式
“无废城市”投资模式以固体废物为主。国办发〔2018〕128号下发以后，2020年-2022年发行地方政府专项债券支持固废处理的项目越来越多，以试点城市以及其他城市为主。
地方政府专项债券主要投向有一定收益的公益性项目，以政府性基金或对应的项目的专项收入作为偿还债券本息的资金来源。在防范和化解地方政府隐性债务风险的背景下，地方政府专项债券作为地方政府融资的主要方式。
截至目前，通过中债网搜索：固废处理项目22个，填埋场项目112个，垃圾焚烧项目16个，裂解处理项目1个，合计151个项目。投资项目以专项债资金和财政资金构成为主。
“无废城市”试点区域的专项债：光泽县“无废城市”建设项目一期工程——城镇垃圾处理。许昌市建安区无废城市环保装备产业园项目。
2.6 eod模式
（1）概念及适用性
基本概念：eod（ecology-oriented-development）生态导向的开发模式是一种创新性的项目组织实施方式:以生态保护和环境治理为基础、以特色产业运营为支撑、以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、统筹推进、一体实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。
适用性分析：生态环境部办公厅关于《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）提及项目入库范围：固废处理处置及资源综合利用。以“无废城市”建设项目为重点，包括城乡生活垃圾处理与处理处置、餐厨垃圾收集与资源化利用、危险废物及医疗废物收集与处理处置、矿产资源（含尾矿）综合利用、废旧资源再生利用、农业固体废物资源化利用、工业固体废物环境风险管控、工业固体废物无害化处理处置及综合利用、建筑垃圾和道路沥青资源化利用、包装废弃物回收利用等。
“无废城市”的建设内容作为典型的生态保护和环境治理项目，可以作为eod模式基础项目；将其他关联产业一并开发实施，用收益较好的产业类项目反哺固废处理收益体量偏小且稍缓慢的项目，即通过采取“生态保护修复 产业导入”方式实现生态环境治理的基础项目和关联产业项目达到自平衡状态，此模式符合国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见，且生态环保部办公厅、发改委办公厅、国开行办公厅已连续2年组织生态环境导向的开发模式试点申报，其中河南省许昌市新型无废城市建设eod模式已被列入第一批eod试点项目。
（2）交易结构
投融资模式：主要采取市场化招商模式引入行业龙头企业，政府平台公司参与产业项目的模式（组建合资公司推进）；项目通过垃圾收运处置全产业链各个环节的关联布局，构建生活垃圾与城市废弃物的全产业链体系，确保垃圾治理环节全贯通，区域治理全覆盖，城市废弃物的治理效果无死角；后续通过“市场换产业”模式，启动环卫设备设施制造企业，形成新的政府财税收入增长点，实现产业反哺和盈余。
项目亮点：本次许昌市eod试点是以无废城市建设、城市废弃物资源变现，是一个收益体量偏小且稍缓慢的过程，主要通过“环境资源优化、废弃物回收利用、再生产品销售”，后续二期考虑引入环保装备产业，实现生态价值到经济价值的转化和产业反哺。
2.7政府产业引导基金模式
基本概念：政府产业引导基金，是指政府出资，吸引有关金融机构和社会资本联合设立，扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金，是国家和地方政府为了引导新兴行业和创新性产业发展而专门设立的基金。
适用性分析：“无废城市”建设项目某种程度上能够带动当地再生资源利用及环保产业转型升级及产业链延伸，可以作为地方创新性产业发展，获得产业引导基金的支持。实践中已有部分地区计划筹备设立“无废城市”产业引导基金。
例如：魏都区当前正在筹备组建“魏都区无废城市产业引导基金”，由区人民政府批准，政府出资作为引导基金，以股权投资方式，采用市场化手段，发挥财政资金杠杆作用，引导社会资本共同投资于无废城市和无废产业的政策性投资基金。基金总规模约5亿元，其中政府出资0.5亿元，募集无废城市联盟相关企业1.5亿元，其他引导基金、产业基金、发展基金社3亿元。产业基金分两期实施，第一期2亿元，第二期3亿元，第一期于2021年年初启动。
后续，项目还将延展出众多分子项目，积极探索多种融资方式，譬如采取政府与社会资本合作（ppp）、特许经营、市场化（招商）等多种投融资模式推进和实施项目，建立具有魏都区特色的多元化生态环境治理投融资机制。
2.8绿色债券
基本概念：绿色债券是指将募集资金专门用于支持符合规定条件的绿色产业、绿色项目或绿色经济活动，依照法定程序发行并按约定还本付息的有价证券，包括但不限于绿色金融债券、绿色企业债券、绿色公司债券、绿色债务融资工具和绿色资产支持证券。
适用性分析：城乡生活垃圾综合利用、农业废弃物资源化利用、城镇污水处理厂污泥综合利用可以归类为生物质资源综合利用范畴，属于《绿色债券支持项目目录（2021年版）》支持领域（后附相关证明）。
支持清单：中国人民银行发展改革委证监会关于印发《绿色债券支持项目目录（2021年版）》的通知（银发〔2021〕96号）中绿色债券支持项目目录（2021年版）1.5.3生物质资源综合利用支持：1.5.3.1城乡生活来及综合利用项目、1.5.3.2农业废弃物资源化利用、1.5.3.3城市污水处理厂污泥综合利用项目。