我国目前正在开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，但由于长时期的自然资源管理体制的制约，仍然面临着诸多问题，需要在试点中摸索，在实践中检验，构建出一套完善的运行和监管机制，任重道远！
虽然，我国正在开展委托代理机制试点工作，但是由于长时期自然资源管理体制阻碍了全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的发展。
委托代理机制的优点，就是利用受托人专业、便利等优势，达到最佳的管理效果。之所以要委托正是因为一方在某一方面具有天然优势，另一方为了更好的达到预期的目的就选择委托的方式让有优势的一方代理自己去完成某些工作。但是，全民所有自然资源资产所有权委托代理与我们通常理解的民事委托代理不同，一是法律关系主体不同，民事委托代理双方均为平等的民事主体，而全民所有自然资源资产所有权委托代理双方为中央政府与省级人民政府，未来可能还包括更多层级政府，且委托代理事项以实现全民公益为目的。因此，对于中央与省级政府之间关于自然资源资产所有权的委托代理，一是不属于民事法律关系，二是其代理权限产生的形式、内容及终止的条件也与民事委托代理相去甚远。因此，二者均借助了委托代理制度的精髓，但在具体制度设计上应该具有较大的差距，是一种创新型的委托。
1994年的分税制改革奠定了我国财税体制的结构和现状，没有对各级政府之间的责权划分做出明确界定，各级政府间关系不明、模糊重叠、事权交叉，出现了央地财权事权不对等现象。目前我国央地财政分开的体制，使得在开发利用自然资源时，央地政府易存在管理权限、税收分配、财政收入等争议。实践中，由中央政府负责或者需要由央地政府一起负担的公共事务和责任经常转嫁给地方，省以下的各级政府之间的财政收支划分也不够清楚。造成越往地方可控财力越少，财事权越不对等的情况出现。据统计，就2019 年前三季度情况来看，在全国一般公共预算总收入中央地占比分别为 47. 8% 和 52. 2% ，而同期财政支出占比分别为 14.1% 和 85. 9% 。从这些数据可以看出，央地政府的财政收入比例相近，但是承担的财政支出比例悬殊。对于承受自然资源资产委托代理权限的地方政府而言，其保护、建设投入资金及人力、物力成本较大，但自然资源资产的收益则可能惠及全民，如国家公园的生态安全可能不仅仅是地方政府受益，其正面效应是国家层面的，社会公众均可以享受到国家公园的环境教育、休闲游憩功能。地方政府能够行使何种程度上的资源开发利用决策权，能否通过行使代理自然资源资产管理权获得、获得多大比例的收益则并不明确。资源利用及收益分配上存在冲突，不易提高地方政府积极保护、管理自然资源资产的积极性。
全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。有几点需要注意：一是受托主体应当明确，委托主体为自然资源部，而是否由所有权主体直接委托，还是由法定主管部门委托，受托主体为省级人民政府，但真正行使管理权的应该是省级自然资源部门或其它部门，甚至会成立专门机构进行管理；二是委托的形式，委托代理关系的产生、运行、终止均应有明确的依据；三是委托的权力内容，委托代理是将代理人本来不享有的权利通过委托形式加以转移，首先其不可能超过委托人（此处为自然资源资产所有权人）的权利，因此，省级政府也不可能得到超过中央政府的权限，问题是代理权限的具体内容如何确定，另外，委托代理的权责划分等也是亟需研究明确的重大问题。
全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，需要构建完善的配套制度，从而优化权责边界、监管体制、利益分配等。全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，既不属于民事委托，也不属于行政授权或行政委托，而是更深层次的自然资源资产产权制度探索，是自然资源全民所有的另一种实现方式。为了充分实现“全民”即国家作为自然资源所有者的权益，实现自然资源可持续利用，实现在自然资源开发利用的同时对于生态环境的保护，我国作为社会主义大国，必须要寻求制度多元化和灵活性。因此，必须建立相应的法律来保护这种创新型的制度长效运行。
要保证全民所有自然资源委托代理机制有效运行，就必须进行合理的规范和约束。委托代理一般容易产生代理人优势、不完全契约、自由裁量权、内部契约、监管困难、多重委托等问题。这是该制度本身的特点所决定的，那么，在构建委托代理机制时也应当考虑这些弊端，避免代理双方产生目标不一致，代理成本等一些问题。因此，建立约束与激励机制是十分必要的。第一，设立专门的自然资源资产监督机构，与管理机构相独立相区分。如何做到既简政放权，同时又不会对生态环境保护产生影响，保证自然资源资产的增值以及收益合理分配。考虑到国家利益和社会公共利益，自然资源资产监管部门可进行必要的行政干预。主要包括：审批环境影响评价文书、维护生态保护红线、排污许可、国土空间用途管制、环境污染应急等。第二，建立人大与社会监督。我国对政府，尤其是地方政府的外部监督保障缺乏。在委托代理形成的公共权力契约关系中，建构一套完善有效的外部监督制约机制，对受托人承担的公共责任和代行的公共职权进行必要的外部监督，是防止地方政府在行政活动中出现道德风险，维护公共利益的重要举措。首先，要强化人大对政府生态治理绩效的监督。可以尝试适当扩大人大专项监督范围，例如增加生态治理绩效考核评比，对于政府开发利用自然资源资产情况进行调研。充分发挥出人大代表的功能，动员人民群众积极的实行社会监督。第三，推进领导干部自然资源资产离任审计制度。我国政府实行“首长负责制”原则，领导干部承担着非常重要的角色。应当制定完备的指标方法，对于做出导致生态破环情况严重，自然资源资产消耗严重等后果的重大决策的领导干部追责问责，严格落实生态环境损害终身责任制。如果对于自然资源资产保护良好，使地区经济发展良好的，要及时主动激励，奖励工作效果好的人员，督促领导干部树立正确的政绩观。第四，建立考核评价制度。让政府（代理人）对自然资源资产的管理承担绩效责任，能够发现并且可持续利用其价值。可以尝试政府生态保护绩效考核评价信息系统。利用大数据、互联网，建立绩效信息系统，及时收集并进行公示。制定月度、季度绩效通报，采用多样、灵活的监督方式对具体工作情况进行考核评价。
《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出完善全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和支出结构。开发自然资源过程中，央地政府间的利益倾向和视野均具有差异，在自然资源的配置上，容易引发利益之争。因此，匹配中央与地方的财权事权，保证利益合理分配，解决利益冲突成为完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的应有之义。
以编制自然资源资产清单为基础，合理划分央地财权事权，明确代理人行使所有权的具体权能和需要承担的责任义务，平衡界定共同利益与各自利益。对于自然资源资产的调查、保护、修复等事权财权，该由中央政府承担的事权应上收，并承担相应的财政支出；属于地方政府的事权应当下放，并承担相应的财政支出。根据具体的情况去进行相应的匹配，保证合理性。应由央地共同承担的，根据受益范围和影响程度等来划分支出责任和支出比重。当然，财权事权相匹配是依据各级政府对事权的保障能力，并不是要每一级政府都完全相同。作为利益博弈的各方，基于自然资源资产收益的利益使然，必然会导致相互之间发生矛盾，因此要兼顾各方利益。可以根据情况相应提高省级、市级地方政府的财政分配比例，以充足的财权作为政府承担一定事权的保障。要完善委托代理机制，只有合理划分央地财权事权，保证委托人与代理人利益的合理分配，才能充分调动地方政府履行职能的积极性。另外，在匹配央地财权事权的基础上，基于财政职能的收益再分配应当保障自然资源资产收益由全民共享。要深刻领会全民所有自然资源资产的全民性及意义，保证资产收益的回归和上缴。国务院应当履行好“代表国家行使所有权”的职责，地方政府应根据分级代理的要求，履行好代理行使国家所有权的“代理人”职责。明确权责，分清区别，避免越权、滥权等现象发生。
一是，根据国有自然资源资产现状和优势特点，结合自然资源统一确权登记制度和国土空间规划，编制委托地方政府行使所有权的自然资源清单，厘清各类自然资源资产权能类型，明确保护、管理的综合考核目标，如自然资源存量、利用率、生态环境质量等，提出各级代理主体与其行使的权利边界。二是，明确地方政府行使代理权的层级要求。考虑到省级政府的财政能力以及政策执行力度，以保护为主要目标的自然资源资产如国家公园等，重要的战略性自然资源资产、跨区域的自然资源资产应尽量集中在省级政府管理，而基于基层政府对当地市场主体情况掌握更为准确、敏锐，以开发利用经营性为主要目标的自然资源资产则可适当下沉。三是，收益分配要与财税体制、生态补偿、转移支付一并统筹考虑，做到中央政府、地方政府与社会公众的共赢。建立激励机制，开发性、营利性收益可用于对公益性、生态保护效益好的地方政府给予收益分配倾斜。
四是，建立并完善包括第三方评估在内的自然资源资产委托代理评估机制，由国务院自然资源主管部门组织开展绩效考核，通过财政转移支付、追究党政领导干部自然资源审计责任落实奖惩机制。完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，立足于中国的基本国情，是以保障真正落实自然资源所有者权益为核心，以资源保护和开发过程中的突出问题为导向的制度。是完善自然资源资产管理体制的重要一环，对全民利益的保障发挥着基础性作用，该制度的完善对于突出全民主体地位、自然资源资产管理改革、自然资源资产保护、环境保护以及生态文明建设都具有非常重要的意义。以明确委托代理的法律属性，划清权利行使的权责边界，增加约束与激励机制，完善收益分配制度以及相关法律法规对全民所有自然资源资产所有权委托代理机制进行完善，应成为真正落实所有者权益的路径朝向。
为确保全民所有自然资源资产所有权委托代理机制顺利进行，必须制定完善的监管制度。应当根据自然资源资产现状和优势特点，采取“清单式管理”和“目标式管理”，结合自然资源统一确权登记制度和国土空间规划，编制委托地方政府行使所有权的自然资源清单，厘清各类自然资源资产权能类型，明确保护、管理的综合考核目标。同时，“工欲善其事，必先利其器”，要让地方政府不负所托，必须理顺权、责、利的配置关系，根据中央与地方财权、事权划分，建立并完善全民所有自然资源资产所有权委托代理的约束和激励机制。我国目前已经建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，但仍处于探索阶段，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制涉及自然资源资产产权管理的方法面面，不可能一簇而就，还需在实践中加以检验，有待于日后进一步研究。
